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　　摘要：我国水库移民政策主要分为搬迁安置政策和后期扶持政策两大部分，主要的安置模式有：坚持以土为本，以农为主，实行集中安置与分散安置相结合，通称为大农业模式；以小城镇安置为主，加速乡村城镇化；成建制地外迁到具备生存与发展条件的地区；混合型安置。

　　关键词：水库移民政策安置模式搬迁

　　一、我国水库移民的概况

　　我国在过去５０年的发展中，由于修筑大坝而淹没耕地１５０多万ｈｍ２，搬迁安置水库移民１２００多万人（目前已自然繁衍到１７００多万人）。我国的水库移民工作，可以分为两个阶段：

　　第一阶段是１９７８年以前，共计搬迁安置水库移民约１０００万人。这一时期水库移民工作的成绩是主要的，保证了工程建设的顺利进行，但由于缺乏经验，对移民安置工作的复杂性认识不足，在一些建设项目中存在着重工程建设、轻移民安置的现象，表现在水库移民安置规划单一，使部分水库移民在搬迁安置后，存在着生产和生活基础设施不完善等方面的一些遗留问题。我国政府对出现的问题迅速采取后期扶持政策，通过每年安排资金来逐步解决这些遗留问题。目前已经较好地改善了这部分移民的生产和生活环境，提高了他们的生活水平。

　　第二阶段是在１９７９年后。在这个阶段，我国建成了葛洲坝、龙羊峡、乌江渡、隔河岩、水口、五强溪、二滩、东风、桃林口、飞来峡等７０多个大中型水库大坝，长江三峡工程和黄河小浪底工程等大型项目也先后开工，已搬迁安置和即将搬迁的水库移民约２５０万人。其中三峡工程移民将达１１０多万人，小浪底工程移民１８．１６万人。在此期间，不但工程建设进展顺利，而且水库移民也均得到了妥善的安置。

　　根据我国的国情，从中央到地方，各级政府都设置了水库移民工作管理机构，对水库移民的安置工作从研究制定有关政策、编制移民安置规划，到组织实施以及移民安置后对其进行扶持，发展生产，实行了全过程的管理。特别是实行改革开放以后，由于我国政府认真总结过去几十年水库移民工作的经验和教训，先后出台了一系列有关水库移民安置的政策，实行开发性移民方针，并制定了水库移民安置条例，从法律上对水库移民安置规划、移民补偿标准、移民安置方式以及后期扶持等方面作了合理的规定，并认真地组织搞好实施，既保证了水利水电工程的顺利建设，又保护了库区移民的切身利益。

　　二、我国水库移民的安置方式

　　我国水库移民的安置模式主要有：

　　模式一：坚持以土为本，以农为主，实行集中安置与分散安置相结合，通称为大农业模式。这种安置模式适合社会经济发展水平不高、商品经济欠发达、人口密度不大、以农业生产为主的中西部及中国北方地区。这种大农业安置模式，主要是通过调剂土地、开发荒地、滩涂等手段，为移民提供一份能够满足生存与发展的耕地。如黄河小浪底工程，移民安置采取以土为本、以农为主、集中安置与分散安置相结合的安置措施，把移民外迁到工程受益区或经济相对发达且具有安置容量的地区进行安置，并通过开发黄河温孟滩及续建后河水库，创造灌溉条件、改善土地质量，为移民提供集中连片的土地，保证每个移民拥有一份基本口粮田。具体标准为：无发展水浇地条件的，人均不少于０．１１３ｈｍ２；有条件发展水浇地的，人均不少于０．０８ｈｍ２；全部是水浇地的，人均不少于０．０５３ｈｍ２。

　　河北省桃林口水库也是采取大农业安置的方式，按照“谁受益、谁负担”的原则，向受益的河北省唐山市和秦皇岛市分摊移民安置任务，在充分调查论证的基础上，选择村集体经济较好、安置容量宽裕的行政村做为安置地，并通过抽签定向的公平方法把移民分散插迁到各受益村。

　　模式二：以小城镇安置为主，加速乡村城镇化。这种方式适合于社会经济发展水平较高、商品经济较发达、区域人均耕地较少的东南沿海地区。通过开发、建设小城镇，实行集中安置移民，并大力发展二、三产业，辅以优质、高产、高效农业的生产方式解决城镇移民的就业问题。如广东省飞来峡水库，采用移民集中城镇安置的方式，利用邻近香港、澳门的优势，通过来料加工，兴办玩具厂、刨花厂、皮革制品厂、灯饰加工厂、集市贸易等二、三产业项目，以及发展高效农业等方法来解决移民的就业问题。

　　模式三：成建制地外迁到具备生存与发展条件的地区。这种模式适合于生存环境恶劣、生产发展条件极差的地区。如福建省水口水电站工程，采取在现有中小城市附近，按原建制集中安置移民的办法，以城市为依托，通过招商引资，发展大规模、集约化的高效农业以及兴办食品加工厂、建材厂、保温材料厂等安置移民。

　　模式四：混合型安置。这种安置方式主要考虑水库移民自身条件和安置区的实际情况，分别采取农业、非农业、自谋出路和其他安置方式。如四川省二滩水电站根据经济欠发达、人多地少的具体省情，采取大部分外迁，少部分后靠进行大农业安置及小部分城镇安置的混合方式安置移民。

　　浙江省温州珊溪水库，针对库区经济落后、生存环境和生产发展条件较差的具体情况，将库区移民全部外迁到经济发达地区安置，并对安置区中已进城多年从事

　　二、三产业的居民实行“农转非”，以换取他们的土地承包权来安置农村移民，使移民同当地居民一样，既可以拥有一份土地从事农业，又可以在发达的安置区从事二、三产业。

　　三、我国的水库移民政策

　　我国水库移民政策，总的目标是根据我国的国情，在修建大坝时尽可能避免或减少移民。在不可避免要搬迁移民时，本着对移民负责到底的精神，做到一切从移民的根本利益出发，以科学的态度按经济规律办事；正确处理大坝建设与移民安置的关系，正确处理国家、集体和移民三者的利益关系，依法进行搬迁、安置移民；坚持开发性移民方针，扶持移民发展生产，使移民生产和生活达到或超过原有水平。

　　我国的水库移民政策主要分为搬迁安置政策和后期扶持政策两大部分。

　　１．搬迁安置政策

　　政府负责。将水库移民工作作为政府行为，移民搬迁安置由地方政府负责组织实施。如长江三峡工程的移民安置工作实行中央统一领导、分省负责、县为基础；黄河小浪底工程移民由水利部宏观协调、两省（河南、山西）负责、县为基础。各级政府责任明确，安置移民各负其责。

　　社会动员和参与协商。国家建设大坝，主要目的是为了抗御洪水、减少灾害损失，也开发利用了水能资源，为广大人民群众创造了更好的生存和发展条件。但水库移民因建大坝而搬迁，确实也遇到很多困难。各级政府和有关部门通过广泛的社会宣传和思想动员工作，向水库移民讲清楚建设大坝的重要作用和意义；同时也要使移民知道，国家通过制订有关政策对他们实施搬迁安置，将会改善他们的生产条件和生活环境，为他们创造新的发展机会，使移民正确处理个人与国家利益的关系，从而使移民搬迁工作得到广大移民的理解和支持。同时，注重移民群众的参与协商，通过有关方式公告征地补偿标准和移民安置方案，并反复征求和听取移民意见。

　　经济补偿。以移民原有财产和经济活动情况为基础，以恢复移民原有生活水平为目标，按照移民安置规划对移民进行合理的补偿，保证移民搬得出、安得下、能发展。

　　协调发展。移民安置充分考虑社区重建所必须的社会、资源、环境等要求，以环境容量为依据，实行集中安置与分散安置相结合的办法，妥善安置移民，使移民安置区经济社会与人口、资源、环境协调发展。

　　优惠待遇。为妥善安置水库移民的生产和生活，国家和各级地方政府在其职权范围内，在有关方面给移民以优惠待遇，如减免房屋建设、宅基地使用、农业生产恢复期的税负，以及在土地划拨、粮食供应、电价优惠、优先就业等方面给移民以优惠。例如福建省水口水电站，对水库移民实施１７条优惠政策，累计减收移民各种税费超过２．７亿元。

　　多方支援。这是指动员社会各种力量帮助移民安置，如有关政府部门、企业等帮助移民搬迁运输，有关社会组织帮助妇女儿童及残疾人，各行各业向移民安置区投资办企业、支援移民发展经济等活动。例如在三峡工程的移民安置中，中央政府还制定并组织实施了较发达的省、市对口支援三峡库区各县（市）的政策。

　　２．后期扶持政策

　　后期扶持的政策既体现了我国政府对移民负责到底的精神，也体现了移民分享工程效益的原则。国家在大坝建设过程中对水库移民实施安置后，再实行后期扶持政策，所需资金从以下几方面解决：

　　各级政府的财政拨款。主要是用于改善移民安置区的交通、电力、水利、教育、通信、医疗等公共设施建设和发展生产的投资。

　　库区维护基金。１９８１年由国家财政部等部委颁布设立，从有关的水力发电站的发电效益中每千瓦时提取１厘钱，主要用于库区维护和解决移民安置遗留的问题。

　　库区建设基金。１９８６年由国务院决定从该年以前建成的水力发电站效益中每千瓦时提取４厘钱，设立库区建设基金，主要用于解决１９８６年以前建成的水库移民遗留问题和扶持移民发展生产。

　　后期扶持基金。１９９６年由国家财政部等部委决定设立，资金来源从水力发电站的效益中提取，提取标准为每千瓦时最多不超过５厘钱，主要用于扶持１９８６年以后建成的水库移民发展生产和解决遗留问题，每人每年扶持２５０至４００元人民币。

　　目前，水利部水库移民开发局正在组织调查研究，制定增加后期扶持投资的新政策。

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