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　　【摘要】本文基于陕西省榆林市横山县煤矿企业的实地调研，提出了煤炭产业公共卫生事件应急管理存在的问题，并提出了解决措施：注重危机管理人才的培养；树立科学的危机管理意识；建立与完善危机预警机制；建立危机联动机制；建立健全煤矿安全法规政策；完善危机善后处理机制。

　　【关键词】煤炭产业；应急管理；公共卫生

　　一、研究背景

　　煤炭是我国的主要能源，是影响国民经济发展和人民生活水平提高的基础产业，在一次能源生产和消费结构中，煤炭始终占三分之二以上。煤矿生产关系到员工生命安全，关系到煤炭产业的健康发展，关系到社会稳定，所以制定煤矿事故应急管理和响应预案对陕北能源发展具有重要意义。在社会主义市场经济发展时期的大背景下，我国目前处于事故易发特殊时期，煤矿事故多发仍是煤炭产业的行业之痛，现阶段煤炭产业的快速发展，需要制定相对应的应急管理体系来保证产业的健康发展。但是鉴于煤矿生产本身具有特殊的作业环境，加上人为追求经济利益等原因，致使在日常的生产过程中，由于安全管理不善而引发各类安全事故层出不穷。从而影响了煤矿的正常生产经营，给国家和矿工带来了巨大的财产和生命损失。煤炭产业公共卫生事件在现实中出现过很多次，对煤炭工人造成身体和健康的影响，为了预防公共卫生事件的发生，我们需要制定相关政策和法规，总结实践经验，更好的净化煤炭产业生产环境，给员工一个安全的工作条件。陕西省逐年加强对煤炭行业生产安全的监管，更新和完善了煤炭行业原来的安全生产相关管理制度，并在新的管理思想指导下，建立了陕西省煤矿事故灾害应急预案，增强了应对、防范煤矿事故风险和事故灾害的能力。但目前效果并不明显，还存在许多问题，如缺乏有效的危机预警机制，应急处理指挥不协调，执行不利。如何建议全方位、高效的煤炭生产突发事件应急管理机制，对提高应急救援能力，控制事故灾害的恶化和保障生命财产安全等都具有重大意义。

　　二、相关研究现状

　　1、关于公共卫生事件

　　公共卫生事件是指突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。另有解释为突然发生、造成或者可能造成严重社会危害、需要政府立即处置的危险事件。它具有突发性、公共性、危害性、国际性以及处理的综合性和系统性的特点。公共卫生事件因其传播范围广、社会影响大、公共关注程度高而一直是国家十分重视的部分。其发生不仅威胁生命安全，损害身体和心理健康，会对我国经济发展造成严重的影响，并且使国家或地区形象受损。故而在我国国内和国际上，公共卫生事件的发生都会对人民的生命财产安全和社会秩序的维护造成重大影响。就我国而言，自2003年初爆发的非典型性肺炎事件发生后，中国社会公众对公共卫生事件开始有了广泛关注。近年来我国也发生过如染色馒头事件、乙肝疫苗致死事件、兰州自来水苯含量超标、腾格里沙漠排污影响生态保护等公共卫生事件，其影响极其广泛，大大危及了人民的生命安全与社会秩序。

　　2、关于应急管理

　　应急管理是应对于特重大事故灾害的危险问题所提出的，指以政府为主的公共组织在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众生命、健康和财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。事故应急管理的内涵，包括预防、准备、响应和恢复四个阶段。尽管在实际情况中，这些阶段往往是重叠的，但其中的每一部分都有自己单独的目标，并且成为下个阶段内容的一部分。我国应急管理体系自2003年总结抗“非典”经验教训时开始全面建设。在长期实践中逐步形成了统一领导、分级负责、条块结合、属地管理的体制。其发展分为研究的萌芽、研究快速提升、研究质量提升三个阶段。目前我国应急管理工作主要分为三个方面：首先是加强相关应急机构的建设，在卫生部、各级政府设应急办公室、应急部门，建设协调机制；其次是监测预警和应急预案体系的建设；还有加大培养应急人才和加快宣传应急知识的工作。但仍旧存在防范难度大、公共卫生事件增多、资金投入不足、法律不完善等问题。放眼世界，许多国家同样建立了应急管理处理体系。一些发达国家例如英国、美国、澳大利亚和日本的应急处理能力在国际上就处于领先地位，他们不断建设和完善应急管理体系提升自身应急管理能力，形成了具有全方位、立体化、多层次和综合性特点的应急管理网络，还注重完善应急管理相关法律法规，在全国范围内形成一个有机协作体等。同时，各国应急管理处理体系的权力体系也有所区别，例如美国以“联邦—州—地方”三级公共卫生部门为基本构架，以垂直管理体系为管理运行模式；而英国则分为中央和地方两大部分，分别为战略层和执行层。

　　3、关于公共卫生事件应急管理

　　公共卫生事件应急管理多是针对突发性的公共卫生事件，且主要研究的方面集中于重大疫情的防范，而忽略了针对煤炭一类易引发重大公共卫生事件的高危产业的应急管理。在这一方面，不仅需要医疗制度的完善、医疗水平的提升，还涉及到人员、组织的管理，需要运用政府管理和企业管理的诸多制度、手段和方法。当然，就目前国内外公共卫生事件应急管理的研究现状与已有成果，也可以为我们提供一定的借鉴经验与研究思路。总之，面对公共卫生事件多带来的种种危害，应急管理是必不可少的。我国是本着“居安思危，预防为主”的指导方针，并将“以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质”作为国家突发公共事件总体应急预案的六项工作原则，对应急管理不断地进行发展与完善，并向着人民安定与社会安稳的目标不断努力。但同时，笔者认为应以全球化的思维角度去借鉴发达国家的经验来提高我国应急管理的能力与效率。

　　三、煤炭产业公共卫生事件应急管理现状

　　此次调研共做了48份调查，其中包括37份问卷和11份访谈，调研地点主要是陕西省榆林市横山县波罗镇以及周边村庄。根据调研数据所示，此次调研对象男女比例分配较为协调，其中59.46%为男性，40.54%为女性。而且各个年龄段的村民都有，占比最多的是26-45岁以上的人，占比64.86%；其次是46-60岁之间的人，比重为27.03%。其中接受问卷调查的居民多是初中学历，占比64.86%。在此次调研对象中，农民和矿厂工人的比例接近，但是矿厂工人所占比例稍高，村干部的比例最小。

　　1、对于环境的满意程度以及环境状况与煤炭产业的相关程度

　　经调研数据分析得出，接近一半的居民对于自己的生活环境都较为满意，占比47.37%，也有超过半成的工人对于自己的工作环境较为满意或非常满意，但是同时也可以发现仍然有超过30%的居民和工人对于目前的环境处于不满意的状态；这一方面反映出政府和企业对于环境的治理有了一定的成效，另一方面也反映出当地环境的治理仍需要进一步加强努力。在所有的群众中，超过半成的民众认为当地的环境污染与当地的煤炭企业具有比较大的相关性，占比73.68%。

　　2、对公共卫生问题以及应急知识和体系的了解程度

　　调查数据中，超过半数的民众对于公共卫生问题的了解程度较低，占比63.16%，而只有10.53%的民众对其了解程度较高，反映出当地群众关于公共卫生方面的知识较为缺乏。而且对于政府公共卫生事件应急管理部门和体系，不了解的民众仍然占到大多数，占比73.69%，仅仅只有15.79%的民众对于这些知识非常了解。对于公共卫生事件应急管理的知识，煤炭工厂和当地政府都进行过宣传，但是两者相比较就会发现，煤炭工厂对于公共卫生事件应急管理方面的宣传工作做的比当地政府稍好，但是两者都存在半成左右乃至半成以上的民众仍没有接收到宣传知识，这说明对于这方面的宣传工作仍不到位。而且在调研中发现，煤炭工厂的宣传工作对于中高层级干部做的较好，但对于下层工人的宣传工作则做的不是特别到位。

　　3、关于公共卫生问题的治理程度

　　经过分析调研数据得出，超过半成的煤炭工厂对于治理公共卫生问题都有相关的措施规定，占比66.7%，表明当地的煤炭工厂对于公共卫生问题有着较高的重视程度；但是对于这些政策措施以及其实施的效果，仍然有接近半成的民众对于其效果持不满意态度，表明煤炭工厂在实施这些政策的过程中仍然存在着较大的改进空间。当地政府对于煤炭企业的公共卫生问题进行了严格的监督和管理，而且在调研中发现，政府对于煤炭企业公共卫生事故的处罚力度十分巨大。但是仍然有超过半成的民众对于当地政府的制度措施持不满意的状态，占比63.16%，同时对于当地政府的监管力度，仍然有42.10%的民众持不满意的状态，民众对于两者的满意程度都较低，说明当地政府在对于公共卫生问题的制度以及监管方面仍然需要很大的改进。

　　四、提升煤炭产业公共卫生事件应急管理能力的建议

　　1、注重危机管理人才的培养

　　人才的培训是一个组织队伍建设的基础性工作，是提高危机应急管理队伍整体素质和业务能力的重要途径，也是应对危机事件的重要途径。因此应该将危机管理人才的培养工作提上重要议事日程，切实加强培养，将人才培训工作提升到一个更高的水准，才能够更好地提高应急管理能力。而在培养人才的过程中，也应该遵循一定的原则，才能够更好地提升培养的能力与水平。首先，应该遵循按需施教的原则，即就是当地政府在进行危机管理人才培养的过程中应该结合本地的实际情况，从本地的多发性、易发性危机事件出发，进行人才的培养；其次，应该注重理论联系实际的原则，在危机管理人才的培养培训中，不能一味地注重理论上的学习与研究，正如加拿大联邦政府专业危机管理人员的培训教学中，理论教学占了四成，而实践教学占了六成，因此应该将应急管理的理论和实际有机结合起来，有针对性和有侧重点地进行应急管理的培训；最后，应该坚持学用一致的原则，如果培训与使用脱节，接受培训的人员在接受培训之后却未从事应急管理相关工作，就会产生人力、物力、财力等资源的浪费，而且也失去了培训的意义。

　　2、树立科学的危机管理意识

　　对于政府的应急管理工作而言，“居安思危”的意识需要贯穿在平时的管理过程之中。正如新公共管理运动中提到的事前预防大于事后治疗的原则，在日常的工作生活中就应该在思想上对危机事件进行高度重视，促使应急管理人员树立正确的危机意识，以保证在危机来临之时能够提高应急管理的能力，能够从容应对。

　　3、建立与完善危机预警机制

　　在新公共管理运动中，奥斯本提出了事前预防大于事后治疗的观点，从这一思想观点出发，在应急管理中应该将一部分重心放在事前预防上，因此也应该在制度上制定关于事前预防的制度，即就是应该建立和完善应急管理的危机预警机制。除此之外，也应该在应急管理的过程中配备先进的信息化设备和公共危机预警设备，建立强大的预警信息网络，以使得在危机来临之前，政府部门能够有效及时地处理。

　　4、加强危机管理的制度建设，建立危机联动机制

　　对于应急管理而言，制度建设始终是其重要途径之一，而在制度建设的过程中，危机联动机制就是一个十分重要的制度，即就是在危机管理过程中有效地组织政府内部各部门之间，政府与社会组织之间的沟通与互补，通过良好的沟通与有效的信息交流，整合资源，共同行动，协调处理危机的规律性运作模式。首先应该在纵向上实现上下联动，建立省级地方政府、县级地方政府以及煤炭企业的三级联动机制，由省级地方政府指派专业的人才进行指导，县级地方政府应急管理部门进行主要管理，煤炭企业按照政策制度规定按时在第一时间进行汇报与反馈，然后由省级地方政府专业人员进行指导，由县级地方政府和煤炭企业合作组织力量进行处置。其次应该在横向上实现协调互动。针对公共卫生危机问题，由应急管理部门进行统一发声，并由与煤炭企业相关的业务科室部门提供相关材料，形成分工协作、责任明确的应急管理处理格局，加强地方政府各部门的合作，建立横向沟通机制，共同处理危机问题。

　　5、建立健全煤矿安全法规政策

　　首先应该尽快修订《中华人民共和国煤炭法》和《中华人民共和国矿产资源法》，完善配套法规，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的煤炭法规体系。其次应该加强煤炭执法队伍建设，建立健全企业内部技术管理规章制度，规范矿井设计、施工、技术改造、生产和加工利用等方面的行为，深入开展安全质量标准化活动。总之，应该加紧完善煤矿安全法规，使其适应新形势下煤炭行业发展的管理方式，确保政策之间良好衔接，避免重复甚至矛盾。

　　6、完善危机善后处理机制

　　首先应该建立危机后的调查反馈机制，让政府能够作为独立的第三方做调查主体，同时应该明确调查的内容，危机发生的原因，危机管理的过程以及危机管理的能力等。其次应该建立危机管理的反馈机制，根据反馈得到的结论，更新危机管理观念，完善危机管理制度，改进管理政策以及建设危机管理机构，从而有效地提高应急管理能力。最后应该建立健全危机之后精神卫生的救援制度，构建精神心理救济机制，通过立法途径将心理援助纳入政府应急管理计划。

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