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主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受市政府委托，现就本市市级财政高等教育投入与经费监督管理的情况报告如下：

　　2013年，本市制订了市级财政高等教育投入机制改革方案，并经市十四届人大常委会第十次会议审议通过。2014年，正式启动实施市级财政高等教育投入机制改革，着力优化市属公办高校经费结构，扩大经常性经费使用自主权和统筹权。市人大高度重视此项改革，相关专门委员会积极开展监督检查，对实施工作给予有力的指导和支持。

　　一、市级财政高等教育投入情况

　　（一）全市财政教育支出安排情况。经年初市人代会批准，2015年全市财政教育支出预算为802亿元，较2014年执行数增长5.0%。其中，市本级财政教育支出预算242亿元（不含市对区县财政教育支出转移支付），比上年增长8%；区县级财政教育支出预算560亿元（含市对区县财政教育支出转移支付132亿元，比2014年增加8亿元），比上年增长4%。

　　（二）市级财政高等教育支出安排情况。2015年，市本级财政教育支出预算242亿元。其中，用于高等教育的支出为130多亿元（不包括市属公办高校基本建设和在沪部属高校共建经费）。在支出内容上，主要包括：推动本市高等院校学科专业建设，创新人才培养模式，提升教师教学能力和创新素质，全面提高高等教育质量；贯彻落实国家和本市中长期教育规划纲要明确的重点项目；促进高等职业教育技能型人才培养与产业结构调整相适应项目；促进和规范民办教育发展；建立健全帮困助学政策体系，对本专科院校家庭经济困难学生给予资助资金等。

　　二、市级财政高等教育投入机制改革进展情况

　　本市高等教育投入机制改革以“三个转变”为改革目标，以“三个打通”为主要举措，以“三个机制”为核心内容。两年来，市教委、市财政局等相关部门，结合本市高等教育布局结构规划、高校学科发展规划和现代职业教育体系规划的研究制定，优化资源配置，聚焦发展重点，保障资金需求，逐项落实改革任务。

　　（一）建立了以基本办学经费和内涵建设经费为主的经常性经费投入机制。结合市属公办高校部门预算编制，实施了按财政生均综合定额安排市属公办高校基本办学经费，同时将原在市教委本部安排的内涵建设经费整合后下达各市属公办高校，进一步扩大了学校经费使用的自主权和统筹权，引导学校根据发展目标安排经费，增强自主发展能力，促进高等教育内涵式发展。2015年，预计市属公办高校经常性经费占市级财政高等教育投入的比例为68%。

　　（二）建立了以教育改革发展重大项目为导向的市级统筹投入机制。市财政统筹集中市级财政高等教育投入中未纳入经常性经费部分，建立市级财政高等教育专项资金，聚焦支持高等教育重大改革发展项目，集中财力办大事。

　　（三）建立了以提高支出效益为目标的教育项目评审监督机制。主要包括：一是制定并实施专项资金评审制度。对市级财政教育支出中的重点项目，由市财政专项资金评审中心进行预算评审后，纳入预算项目库进行统一管理，2015年，已将20余项教育重点发展项目纳入市财政预算评审，涉及资金60多亿元。二是建立经费使用绩效评价和考核制度。开展市属公办高校经费使用情况监督检查，并对部分重点支出开展绩效评价。三是完善信息公开制度。从2012年起，市级财政教育支出安排已向社会公开，接受社会监督。2014年的市级财政教育经费支出决算已于今年7月向社会公开。

　　三、市级财政高等教育投入机制改革制度举措

　　为提高资金使用效益，促进高等教育事业健康发展，我们坚持依法治教，从制度建设着手，加强教育经费监管，构建教育经费科学管理长效机制，主要包括四个方面：

　　（一）试行市属公办高校总会计师制度。为加强市属公办高校财务管理工作，提升教育经费使用和资产管理专业化水平，经市委常委会审议通过，本市于2014年8月出台地方公办高校总会计师管理办法。随后，率先在上海大学、上海师范大学、上海理工大学3所高校委派总会计师。实行总会计师和学校校（院）长联签制度，总会计师参与学校重大财务决策，发挥财务管理的专业能力，从内控管理上防范学校财务风险。

　　（二）组建高等教育投入评估咨询委员会。为适应本市高等教育综合改革发展需要，健全和完善高等教育投入体制机制，提升高等教育投入决策的科学化水平，经市教育综合改革领导小组会议审议通过，组建由高等教育专家、市人大、市政协、政府行政部门和高校代表，以及其他社会相关人士共同组成的高等教育投入评估咨询委员会，以此提高财政高等教育投入的针对性、科学性和实效性。

　　（三）健全高等教育经费监督管理机制。一是强化日常监督管理。依托市教委财务与资产管理中心加强对高等学校财务管理、经费使用等监督和专项检查。二是强化重点教育项目支出绩效评价。印发实施《上海市教育委员会所属预算单位预算绩效管理办法（试行）》，2015年绩效目标编制比例占项目支出的45%以上，实行绩效自评价的比例占项目支出的10%以上。同时，组织市属公办高校内涵建设项目绩效跟踪评价，对重点项目进行验收评估、项目评审、绩效自评等。三是实施地方高校财务管理评价指标。对市属公办高校财务管理制度与组织、预决算管理、收支管理、资产管理负债、重大财务事项管理等情况提出评价意见并督促改进。

　　（四）完善高校教育经费监督管理制度。近年来，市教委先后发布实施了《地方高校内涵建设经常性经费使用指导意见》、《关于进一步完善高等教育投入机制的若干意见》等一系列制度文件，并明确要求各高校同步加强经费监管，指导高校落实各项经费管理制度，建立预算执行分析制度，关注财政拨款重大项目分析，深入研究预算执行中存在的各类问题，提出具体工作目标和改进措施，形成预算执行与预算编制挂钩制度。

　　四、投入机制改革推动科技创新和创新创业教育情况

　　实施市级财政高等教育经费投入机制改革后，本市高校内涵建设得到有力支撑。从经费投入方式看，初步实现了“三个转变”，即：从以专项投入为主转变为以经常性投入为主，从以分散投入为主转变为以学校整体投入为主，从以硬件投入为主转变为以软件投入为主，学校自主发展能力得到了明显增强。从经费管理方式看，赋予高校经费使用自主统筹权，注重从立项管理转向过程管理、从项目管理转向学校管理、从注重分配管理转向绩效管理，激发了高校改革创新的活力。

　　下面，聚焦高校参与科技创新、高校创新创业教育改革两方面汇报有关情况。

　　（一）高校参与科技创新中心建设情况

　　1.明确战略方向和目标。围绕服务具有全球影响力科技创新中心建设的重大需求和主要任务，制订了教育系统对接落实科创中心建设实施方案，核心内容包括“四大支撑、一个保障”的改革框架：建设世界一流大学和学科，形成国家科学中心的创新策源地，支撑和服务上海工程和科学中心地位；推动校企等各类要素协同创新，支撑和服务上海的技术创新和产业化发展；加强高校吸引全球高端学者和优秀学子的环境条件建设，支撑和服务上海成为高端人才的集聚地；打造创业型大学、院系和专业，构建和开启大学生众创模式，支撑和服务“大众创业、万众创新”；提供优质多样的教育服务，为高端人才引进和集聚提供相应的服务保障。

　　2.完善科研分类评价制度。市教委印发《关于推进上海高等学校科学研究分类评价的指导意见》，引导和鼓励高校建立基于学校定位和学科类型的分类评价机制、基于科研成果不同表现形式的多元评价体系、基于不同科研活动载体的多维评价办法、基于科研人员类型的分类考核体系。一是建立对科研成果的多元化评价体系。注重研究成果的多样性，包括学术论文、专著、译著、学术工具书、艺术作品、创意设计、发明专利、研究报告、咨询报告、国家和行业标准、对经济社会发展的贡献等，推进并完善“代表性成果”的评价机制。二是建立多维度的科研评价措施体系。探索建立团队考核与个人发展相结合、长周期考核与过程管理相结合、学科建设与学校顶层设计相结合的多维度评价方法体系，积极稳妥探索“同行评议”、“第三方评价”和“国际评价”等评价方式。三是建立科研人员的分类考核体系。其中，对软科学研究人员的评价以服务决策需求、形成战略研究报告、支撑思想库智囊团建设为评价重点；对艺术创作的研究人员，以作品影响力为评价重点，改变现有重理论轻创作的评价方式。

　　3.引导高校积极开展产学研合作。一是建立以任务需求为导向的协同创新的新型科研组织形式和管理机制。围绕重点行业和领域的共性关键技术，凝练重大攻关任务，推动高水平人才培养模式改革和高校知识服务能力提升，从2011年起，在高校中分批建立了34个知识服务平台，其中建设绩效较好的25个被认定为上海市协同创新中心，有4个被认定为教育部协同创新中心。例如：市教委与市经济信息化委、中航商用航空发动机公司密切协作，以商用航空发动机领域为重点，依托中航商用航空发动机公司与复旦大学、上海交通大学、同济大学、华东理工大学、上海大学等高校，设立6个产学研协同创新中心，紧密对接服务商用航空发动机产业发展需求。二是发挥高校科技创新资源的作用，激发本市中小企业创新活力。2012年起，市教委与上海科技成果转化促进会联合设立“助推计划——高校成果转化专项”，旨在聚焦国家和上海高新技术重点领域，在高校遴选、支持和推进具有产业化前景的项目，促进高校与中小企业开展产学研合作。2015年，17所高校38个“助推计划”项目实现技术交易，助推了相关企业自主创新、转型发展。

　　4.营造良好的科技创新政策环境。一是进一步下放高校和科研院所对科技成果的使用权、处置权和收益权，对高校和科研院所的职务科技成果对外投资不再审批或备案。二是科技成果转化收益全部留归单位，不再上交国库，并允许高校和科研院所科技成果转化收益归属研发团队所得比例不低于70%，转化收益用于人员激励的部分不计入单位绩效工资总量。三是探索科技成果转化市场定价机制，本市高校、科研院所可以通过协议定价、技术市场挂牌交易、拍卖等方式确定成果交易、作价入股的价格。实行协议定价的，应当在本单位公示成果名称，拟交易价格，在此基础上确定最终成交价格。四是探索推进科技成果转化“投资失败”免责政策。营造“诚实守信、鼓励创新、宽容失败”的氛围，激发高校科技成果转化的创新活力。本市高校和科研院所采取对外投资方式实施科技成果转化的，若已经履行了勤勉尽责义务，仍发生投资亏损，经审计确认后，不纳入单位对外投资保值增值考核范围。

　　（二）深化高校创新创业教育改革

　　1.建设高校毕业生就业工作创新基地。2010年以来，按照“分类指导、分类评估”的思路，在不同层次、不同类型高校中建设“高校毕业生就业工作创新基地”，形成一批符合国家政策导向、适应高校发展特色、对上海高等教育事业发展具有引领作用的高校毕业生就业工作示范学校。目前已在不同类型高校设立创新基地、创业园场地80多个，总面积约14万平方米，支撑服务大学生就业和创业能力。

　　2.深化创新创业教育改革。一是完善创新创业教育课程体系。把创新创业理念贯穿人才培养全过程，促进创新创业教育与专业课程教育相融合，依托学科专业教学主渠道，培养学生勇于创新、善于创造、敢于创业的能力。二是搭建分层多样的创新创业实践平台。鼓励各高校发展丰富多样的学生科技类社团，开放各类创新工作室、实验室、工程训练中心，支持举办各类专题科技活动，增强创业教育实践性。三是建设创新创业师资队伍。鼓励各高校利用校内优秀师资、杰出校友、产业界领袖和创新创业实践者，组建学术与实务相结合、创新与创业相结合的教师团队，增强创业教育实效性。

　　3.健全高校大学生创业管理制度。支持在校学生休学创办科技型企业，创业时间记入实践教育学分。扶持大学生以创业实现就业，落实国家和本市现有各项鼓励创业的政策措施。针对大学生创业的共性特点，构建“四个系统一个平台”，即：构建以培养企业家精神为核心的创业教育系统；构建以种子轮创新项目培育为重点的创业资助系统；构建行业聚焦、专业服务完善的创业孵化系统；构建一批空间贴近、居办适宜、成本低廉的创业空间系统；构建公益性的一门式创业服务平台。目前，已经建立以上海交通大学为代表的创业学院、以上海理工大学为代表的创业学分、以上海科学技术职业学院为代表的校外创业教育资源，多所学校建立了创业教育校本课程和师资队伍；建立了东华大学文创产业孵化基地、上海交通大学“互联网+”创业孵化基地、上海建桥学院高职创业公共服务基地等6个创新创业基地。

　　五、市级财政高等教育投入机制存在的问题及进一步深化改革的方向

　　目前，市级财政高等教育投入机制改革已取得一定成效。但是，对照一流城市和一流大学建设目标，对照高校教育改革发展进程及人才培养需求，对照本市教育综合改革新形势，高等教育投入机制在保障力度、投入方式、支出结构等方面仍然存在一些问题，整体推进政策尚需细化，综合改革举措尚待完善。存在的问题集中表现为：高校经常性经费投入机制有待完善，教师队伍建设经费有待打通，经费监督管理制度有待健全等。

　　为此，拟从2016年起，进一步适应高等教育综合改革需要，按照“三个着力”的基本思路继续深化市级财政高等教育投入机制改革。

　　（一）着力健全以生均综合定额为依据的基本办学经费调整制度。一是探索全成本的生均综合定额测算机制，提高财政生均综合定额拨款标准基准值，为高校调整绩效工资额度、调整机关事业单位调整工资标准以及构建具有教育行业特点的绩效工资政策留出空间。二是优化高校基本办学经费支出结构，以出台具有行业特点的绩效工资标准为契机，提高财政承担高校绩效工资的比例，进一步打通教师队伍建设经费，更加科学、合理、真实地反映高校的人员成本。

　　（二）着力完善以绩效评价为核心的内涵建设经费分配制度。一是扩大内涵建设经费规模，构建以绩效评价为核心的分配机制。依据《上海高等教育布局结构与发展规划（2015—2030年）》，建立分类评价的指标体系，将地方高校分为学术研究、应用研究、应用技术、应用技能四类，据此形成不同的评价指标和观测点。二是整合高校基本办学经费和内涵建设经费。从2016年起，地方高校经常性经费按照生均综合定额和内涵建设经费分别测算，由学校按规定统筹使用。

　　（三）着力加强以提升支出绩效为目标的经费使用保障制度。一是发挥高等教育投入评估咨询委员会作用，完善经费投入与绩效评价挂钩机制，按照“适应内涵建设需求、符合发展规划要求、激发自主办学活力”的思路，健全以绩效评价为核心的预算管理和经费投入制度，形成教育投入产出良性循环机制。二是全面推行市属公办高校总会计师制度，在前期3所高校试点基础上，逐步扩大地方高校总会计师试点范围，从内控管理上防范学校财务风险。三是实施教育系统中期财政规划管理，按照国家和本市有关要求，探索推行中期财政规划，在启动2016年预算编制的同时，开展2016—2018年预算需求申报，并根据规划期间的重大改革、重大政策、重大项目，研究对政策目标、运行机制和评价办法实行逐年更新和滚动管理。

　　以上报告，请予审议。

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