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　　摘 要：教育公平要求义务教育均衡发展。作为拥有大量流动儿童的城市政府，在打工子弟学校、流动儿童和本地儿童的教育之间，应做出怎样的政策选择？本文拟从教育公平理论、政策的示范性效应、可行性和现实需要等方面进行阐述。

　　关键词：教育公平；政策价值取向；免费义务教育；流动儿童教育

　　当前，随着农村义务教育阶段学杂费全部免除这一改革的实施，城市义务教育阶段免费的问题也成为人们议题之一。教育部部长周济同志指出：“和农村相比，在城市实行免费义务教育并不难”，“难的是均衡。因为城市择校现象，产生了负担过重等一系列问题，这是我们目前要着重解决的。”因此，要“适时考虑城市义务教育问题。”在北京、上海等一些经济发达城市里，已经实行了免费义务教育。而这些城市里，由于流动儿童和简易打工子弟学校的存在，进一步凸显了城市义务教育的不均衡。那么，在政策选择与制定上，城市政府应该做出怎样的选择？笔者就城市义务教育免费问题谈一点个人见解。

　　一、从教育公平的理念来看城市教育政策选择的价值取向

　　（一）教育公平的理念及内涵要求

　　基于教育社会学和教育经济学的观点，教育公平是指一定社会给予全体社会成员自由、平等地选择和分享当时、当地公共教育资源的状态。包括教育权利的平等和教育机会的均等，其实质是教育机会均等。教育公平又包括教育起点公平、过程公平和结果公平三个层面。在我国当前的现实条件下，我们应该定位于努力实现教育起点公平，另两者是理想的目标。在麦克马洪看来，教育公平有三种类型：(1)水平公平，即对相同的人相同对待；(2)垂直公平，即对不同的人不同对待；(3)代际公平，即确保上一代人身上的不平等现象不至于全然延续下去。具体地说，教育公平就是要求政府、社会和教育机构在制定教育政策、分配教育资源等方面公正和平等地对待每个社会成员，保障每个社会成员都能均等地享受到公共教育资源，这就涵盖了教育机会公平、教育条件公平和教育政策公平等内容。下面将以上海为例，探讨当前城市基础教育现状及问题以及政府应持有的政策价值取向。

　　（二）城市基础教育现状及政府政策价值取向

　　我国教育资源配置中，存在着严重的地区之间、城乡之间、校与校之间的不均衡。目前，城市流动儿童没有完全进入当地公办学校就学的原因主要有：相对于流动儿童数量而言，城市公办学校容纳力有限，不能全部接受；公办学校门槛较高，超出了流动儿童家庭经济负担限度。这些因素的背后主要是政府投入不足以及保障体系不完备。从财力方面来看，解决民工子女义务教育阶段适龄儿童入学问题所需要的费用：在“经济首都”上海，农民工子女约有32万人属于接受义务教育的适龄少年儿童，除了就读于公办学校的儿童，“解决目前就读于民工学校的学生，就读于公办学校，政府每年的补贴约为1.23亿元”。而且，至2003年10月，就读于上海公办学校的民工子女义务教育阶段适龄儿童为12.3万人，他们缴纳的借读费数额为：小学每人每学期170元，初中每人每学期250元，如都以初中生的每人每年500元来计算，500元×12.3万人=6150万元；而根据《上海统计年鉴2004》和《上海市教育委员会、上海市物价局、上海市财政局关于上海市义务教育阶段学校实施“一费制”收费办法的意见》，以2003年为例，上海市义务教育杂费合计：7328万+6483万=13811万元=1.3811亿元。这1.3811亿元的杂费；对于上海而言，仅投入每年地方财政收入增量的1％，即可以解决这个问题。这些数据表明，免除本地儿童义务教育阶段杂费所需要的经费和免除外地儿童借读费以及他们就读于公办学校的费用相差不大。根据上海市教科院发展研究中心的研究表明，上海的财政能力完全具备解决好外来人口子女教育的条件。

　　当前，在各地政府做了极大努力（免收借读费；设立或指定专门招收农民工子女就学的全日制公立学校、对贫困生实行“三免费”）的情况下，“据北京市打工子弟学校管理通知透露，目前全市流动人口少年儿童近37万人，其中62％以上在公办学校接受教育。全市有未经批准的打工子弟学校239所，在校学生95092人。”在上海、广州、昆明等城市，都存在着约40％的流动儿童就读于简易民工子弟学校的情况。一方面，是弱势群体的孩子没书读，或者进入条件较差、根本不能保证教学质量的学校读书；一方面，却要对本身已享受优质教育资源的公办学校孩子——主要是本地孩子实行免费义务教育，这本身就进一步加剧了身在城市的适龄儿童教育入学机会的不公平现象。我们的政策完全可以而且应该考虑到和弥补这一点。因此，笔者认为：目前，在未解决好流动儿童教育问题之前，经济发达地区和城市依靠自身财力实现免费义务教育时机尚未成熟，这既是各地的实际情况决定的，也是教育公平理念的要求。

　　二、政策的示范性效应

　　一项政策的可行性分析，不仅要分析它在经济上、技术上的可行性，更要分析政治上的可行性，这三者相互支撑、缺一不可。一项政策的实施或是一项措施的采取，我们必须考虑它引起的社会反响以及其示范效应。比如：假如上海率先实行了免费义务教育，那么其它条件类似于上海的城市和省会，北京、天津、广州、深圳或其它富裕城市是否也应该实行呢？因为经济发展和人口下降，尤其是学龄儿童在未来几十年内的减少，几乎是大势所趋，非独上海如此。如果这些经济基础好的大城市实施了免费义务教育，中小城市和县城怎么办呢？在教育资源向大城市倾斜、经济发达地区和大城市的教育水平实际已远远高出其它地区的现状下，为了教育公平，中小城市、县城更应该实行，这实际上意味着要实行全面的免费义务教育。这一点，目前，我们国家似乎还不能做到。从财政的角度来看我国农村免费义务教育推进进程，大致需要5年的时间。“中央的政策是基于在全国范围内的均衡，从相对落后的贫困地区和农村地区开始实行免费义务教育，以后再向城市推进，这是十分正确的。”这些都说明，在城市实行免费义务教育还需要一定时日。

　　三、改变政策的现实需要与可行性

　　以上海为例。笔者认为，上海义务教育没有到了非改不可的地步。其一，据一项民意调查及其结果显示：超过半数的市民对义务教育收费现状并没有心理上的认同，但对目前状况比较满意和非常满意的人接近半数；其二，从政府要为社会提供公平和公共政策应该首先考虑解决更为突出的社会问题以维护社会稳定和谐的要求出发，大量的无学可读或者虽入了公办学校而遭受种种不公平待遇的民工和流动人口的子女入学问题更为需要解决；其三，就大环境而言，北京、上海、广州等大城市有更多的社会办学力量可开发、利用，相对于贫困地区仅仅能依靠政府有限的投入来办学而言，它们有更优越的条件来发展社会力量办学，实现多渠道办教育。在义务教育领域，上海市目前应该考虑解决的是事关公平和稳定大局的民工子女入学问题，而不是尚没有强烈政策需求的免费义务教育问题。而当前这些地区已经实行了免费义务教育的事实只能是反映了政府对流动儿童教育问题重视不够，仍没有上升到事关城市未来发展的高度，反映了城市政府未把流动儿童和本地户籍儿童一视同仁的思维视角。

　　笔者认为，当前阶段城市暂时不宜实行免费义务教育。当然，这并不意味着笔者反对在合适的时机应该考虑这一问题。正如教育部部长周济同志今年3月7日在全国政协十届五次会议新闻出版组分组讨论时所说：“要在深化农村义务教育经费保障机制改革的基础上，适时考虑逐步推进城市义务教育免费工作。”

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